Resolución N.° 001965-2021-JUS/TTAIP-PRIMERA SALA
27 de setiembre de 2021
VISTO el Expediente de Apelación N° 01732-2021-JUS/TTAIP de fecha 26 de agosto de 2021, interpuesto por SINDICATO NACIONAL CENTRO UNION DE TRABAJADORES DEL SEGURO SOCIAL DE SALUD - SINACUT EsSalud contra el correo electrónico de fecha 13 de agosto de 2021, mediante la cual el FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO - FONAFE denegó su solicitud de acceso a la información pública de fecha 30 de julio de 2021.
Mediante solicitud de fecha 30 de julio de 2021 el Sindicato recurrente solicitó a la entidad que se le remita por correo electrónico lo siguiente:
"En tanto que, acorde con los Lineamientos de Gestión Operativa y Presupuestal y la Directiva Corporativa de Gestión Empresarial de FONAFE se requiere atender las etapas de formulación y aprobación presupuestal respecto del "Presupuestos Analíticos de Personal" (Formato 9 P: Presupuesto Analítico de Personal), solicito:
1. Copia de documentos emitidos por FONAFE que aprueban los "Presupuestos Analíticos de Persona (PAP) de EsSalud" desde el año 2018 al 2021.
2. Copia de los documentos anexos sobre los cuales recae la aprobación de FONAFE a que se contrae el numeral que precede."
Que, mediante correo electrónico de fecha 13 de agosto de 2021, se informó al Sindicato recurrente lo siguiente: “(…) se le informa que, conforme a lo dispuesto en el artículo 10° del TUO de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control. Por otro lado, el artículo 13° de la misma norma, señala que la solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido ni que los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean. No obstante, el Área de Recursos Humanos Corporativo pone en conocimiento de su persona, la siguiente información: “Con relación al nivel de aprobación de acuerdo a lo establecido en los Lineamientos de Gestión Operativa y Presupuestal, y con relación al nivel de aprobación del presupuesto de ESSALUD, FONAFE únicamente aprueba el Presupuesto Agregado, es decir a nivel de grandes rubros contables. Es así que, corresponde al Consejo Directivo de ESSALUD la aprobación del presupuesto a nivel desagregado – Presupuesto Analítico de Personal - PAP. Cabe señalar además que, toda vez que dicho presupuesto es aprobado por ESSALUD, dicha entidad solo remite a FONAFE dicha documentación para conocimiento. Bajo lo indicado, FONAFE no cuenta con documentos emitidos relacionados a Presupuestos Analíticos de Personal (PAP) de EsSalud desde el año 2018 al 2021. Sólo se cuenta con lo remitido por la Entidad en dichas fechas”.
Con fecha 26 de agosto de 2021, el sindicato recurrente presentó ante esta instancia el recurso de apelación materia de análisis, señalando principalmente que: “(…) En respuesta de fecha 13/Ago/2021, no se invoca la "excepción" o excepciones que impiden brindar lo solicitado, se remite a presuntas declaraciones del "Área de Recursos Humanos Corporativo" (incompetente para intervenir) sin contener la menor trascendencia para el caso concreto (las competencias de aprobación del "presupuesto" son las establecidas por el Lineamiento Corporativo aplicable), buscando formular una falsa justificación al parafrasear el contenido de la norma prevista en el Art. 10 y, de modo parcial, el Tercer Párrafo del Art. 13° de la LTAIP, con lo cual pretende simulara la INEXISTENCIA de los datos requeridos en SAIP, en su propósito de justificar que el FONAFE no cuenta con ello, ni tiene la obligación crearla u obtenerla ni evaluarla, en abierta oposición a lo señalado por el TC: “( ...) lo que sí es necesario para que proceda la entrega de información, es que la realice el que efectivamente tenga o deba tener tales datos, tal como el propio artículo 61° inciso 1) del Código Procesal Constitucional (...).Es decir, que el emplazado por el afectado deba haber generado, producido, procesado o poseído tal información. Incluso, tal como este Colegiado lo ha señalado en la sentencia del Expediente N° 7440-2005-PHD/TC, como parte de los fundamentos 8 al 10, si bien la entidad demandada puede no haber tenido la información solicitada, está obligada a entregarla al ciudadano siempre y cuando ella haya debido tenerla o detentarla."[Cfr. Exp. No 9474-2006-PHD/TC] (…)”
Mediante la Resolución 001855-2021-JUS/TTAIP-PRIMERA SALA se admitió a trámite el referido recurso impugnatorio, requiriendo la remisión del expediente administrativo generado para la atención de la solicitud impugnada, así como la formulación de sus descargos.
Con escrito de fecha 22 de setiembre del presente año la entidad remite sus descargos señalando que (…) FONAFE no aprueba el PAP de las empresas y entidad bajo su ámbito, ni emite documento alguno referente a la aprobación del PAP de EsSalud. De conformidad con el literal c) “Aprobación Presupuestal” del numeral 6.2.1. “Proceso Presupuestal” de la Directiva Corporativa de Gestión Empresarial, que rige a FONAFE y a sus Empresas (incluida Essalud, en lo que resulte aplicable), los presupuestos de las Empresas a nivel consolidado –y de ESSALUD– son aprobados por el Directorio de FONAFE dentro de un plazo que no excede del 15 de diciembre del año anterior. Así también, el literal precitado establece que lospresupuestos de las Empresas son aprobados a nivel desagregado por los Directorios u Órganos equivalentes de las empresas, dentro de un plazo que no exceda del 31 de diciembre del año al que corresponda. A modo de conocimiento, y en concordancia con lo anteriormente mencionado, debemos señalar que mediante el Oficio N° 060-2020/GPC-FONAFE (…), se remitió a la Gerencia General de EsSalud, la información referente al presupuesto consolidado de dicha entidad para el año 2021, el mismo que había sido aprobado mediante el Acuerdo de Directorio N° 003-2020/009-FONAFE. El Oficio precitado señala también que la aprobación del Presupuesto Desagregado (el mismo que incluye el PAP), deberá tener en consideración los lineamientos que señale su Consejo Directivo y de lo establecido en la “Directiva Corporativa de Gestión Empresarial de FONAFE”. En concordancia con la respuesta remitida al Sindicato, mediante correo electrónico del 13 de agosto de 2021, el Consejo Directivo de ESSALUD aprobó el Presupuesto Desagregado para el año 2021 mediante el Acuerdo N° 10-6E-ESSALUD-2020, de fecha 30 de diciembre del año 2020, con lo cual se demuestra lo señalado anteriormente en cuanto a que FONAFE solo aprueba el presupuesto consolidado de dicha entidad. En ese sentido, el tercer párrafo del artículo 13° de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que la solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. (…) Así también, señala que la entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder respecto de la información solicitada. En ese sentido, la Entidad de la Administración Pública no está obligada a entregar información inexistente por obvias razones que el Sindicato debería comprender y entender en su plenitud. Ahora bien, el precitado artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que, en caso la denegatoria se dé por motivos de inexistencia de información solicitada, ésta debe ser comunicada, mas no señala que se deba realizar algún análisis extra como lo señala el Sindicato o como ocurriría si la denegatoria hubiera operado en función a los artículos 15°, 16° y 17° (información secreta, reservada y confidencial) en los que se establece la emisión de un informe correspondiente que sustente la denegatoria. Al respecto, la respuesta brindada al Sindicato mediante el correo electrónico del 13 de agosto de 2021 fue clara y concisa (…) que FONAFE no emite documento alguno para la aprobación de Presupuestos Analíticos de Personal de EsSalud, toda vez que dicha facultad le corresponde al Consejo Directivo de EsSalud. (…) En conclusión, y tal como se mencionó en el correo electrónico de respuesta al Sindicato, la denegatoria del acceso a la información recae en la inexistencia de la información solicitada, no correspondiendo motivación respecto a dicha denegación, como sí lo merecería una denegatoria basada en las excepciones establecidas en los artículos 15°, 16°y 17° (información secreta, reservada y confidencial). En ese sentido, el recurso de apelación interpuesto por el Sindicato resulta infundado (…)”.
Mediante solicitud de fecha 30 de julio de 2021 el Sindicato recurrente solicitó a la entidad que se le remita por correo electrónico lo siguiente:
"En tanto que, acorde con los Lineamientos de Gestión Operativa y Presupuestal y la Directiva Corporativa de Gestión Empresarial de FONAFE se requiere atender las etapas de formulación y aprobación presupuestal respecto del "Presupuestos Analíticos de Personal" (Formato 9 P: Presupuesto Analítico de Personal), solicito:
1. Copia de documentos emitidos por FONAFE que aprueban los "Presupuestos Analíticos de Persona (PAP) de EsSalud" desde el año 2018 al 2021.
2. Copia de los documentos anexos sobre los cuales recae la aprobación de FONAFE a que se contrae el numeral que precede."
Que, mediante correo electrónico de fecha 13 de agosto de 2021, se informó al Sindicato recurrente lo siguiente: “(…) se le informa que, conforme a lo dispuesto en el artículo 10° del TUO de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control. Por otro lado, el artículo 13° de la misma norma, señala que la solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido ni que los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean. No obstante, el Área de Recursos Humanos Corporativo pone en conocimiento de su persona, la siguiente información: “Con relación al nivel de aprobación de acuerdo a lo establecido en los Lineamientos de Gestión Operativa y Presupuestal, y con relación al nivel de aprobación del presupuesto de ESSALUD, FONAFE únicamente aprueba el Presupuesto Agregado, es decir a nivel de grandes rubros contables. Es así que, corresponde al Consejo Directivo de ESSALUD la aprobación del presupuesto a nivel desagregado – Presupuesto Analítico de Personal - PAP. Cabe señalar además que, toda vez que dicho presupuesto es aprobado por ESSALUD, dicha entidad solo remite a FONAFE dicha documentación para conocimiento. Bajo lo indicado, FONAFE no cuenta con documentos emitidos relacionados a Presupuestos Analíticos de Personal (PAP) de EsSalud desde el año 2018 al 2021. Sólo se cuenta con lo remitido por la Entidad en dichas fechas”.
Con fecha 26 de agosto de 2021, el sindicato recurrente presentó ante esta instancia el recurso de apelación materia de análisis, señalando principalmente que: “(…) En respuesta de fecha 13/Ago/2021, no se invoca la "excepción" o excepciones que impiden brindar lo solicitado, se remite a presuntas declaraciones del "Área de Recursos Humanos Corporativo" (incompetente para intervenir) sin contener la menor trascendencia para el caso concreto (las competencias de aprobación del "presupuesto" son las establecidas por el Lineamiento Corporativo aplicable), buscando formular una falsa justificación al parafrasear el contenido de la norma prevista en el Art. 10 y, de modo parcial, el Tercer Párrafo del Art. 13° de la LTAIP, con lo cual pretende simulara la INEXISTENCIA de los datos requeridos en SAIP, en su propósito de justificar que el FONAFE no cuenta con ello, ni tiene la obligación crearla u obtenerla ni evaluarla, en abierta oposición a lo señalado por el TC: “( ...) lo que sí es necesario para que proceda la entrega de información, es que la realice el que efectivamente tenga o deba tener tales datos, tal como el propio artículo 61° inciso 1) del Código Procesal Constitucional (...).Es decir, que el emplazado por el afectado deba haber generado, producido, procesado o poseído tal información. Incluso, tal como este Colegiado lo ha señalado en la sentencia del Expediente N° 7440-2005-PHD/TC, como parte de los fundamentos 8 al 10, si bien la entidad demandada puede no haber tenido la información solicitada, está obligada a entregarla al ciudadano siempre y cuando ella haya debido tenerla o detentarla."[Cfr. Exp. No 9474-2006-PHD/TC] (…)”
Mediante la Resolución 001855-2021-JUS/TTAIP-PRIMERA SALA se admitió a trámite el referido recurso impugnatorio, requiriendo la remisión del expediente administrativo generado para la atención de la solicitud impugnada, así como la formulación de sus descargos.
Con escrito de fecha 22 de setiembre del presente año la entidad remite sus descargos señalando que (…) FONAFE no aprueba el PAP de las empresas y entidad bajo su ámbito, ni emite documento alguno referente a la aprobación del PAP de EsSalud. De conformidad con el literal c) “Aprobación Presupuestal” del numeral 6.2.1. “Proceso Presupuestal” de la Directiva Corporativa de Gestión Empresarial, que rige a FONAFE y a sus Empresas (incluida Essalud, en lo que resulte aplicable), los presupuestos de las Empresas a nivel consolidado –y de ESSALUD– son aprobados por el Directorio de FONAFE dentro de un plazo que no excede del 15 de diciembre del año anterior. Así también, el literal precitado establece que lospresupuestos de las Empresas son aprobados a nivel desagregado por los Directorios u Órganos equivalentes de las empresas, dentro de un plazo que no exceda del 31 de diciembre del año al que corresponda. A modo de conocimiento, y en concordancia con lo anteriormente mencionado, debemos señalar que mediante el Oficio N° 060-2020/GPC-FONAFE (…), se remitió a la Gerencia General de EsSalud, la información referente al presupuesto consolidado de dicha entidad para el año 2021, el mismo que había sido aprobado mediante el Acuerdo de Directorio N° 003-2020/009-FONAFE. El Oficio precitado señala también que la aprobación del Presupuesto Desagregado (el mismo que incluye el PAP), deberá tener en consideración los lineamientos que señale su Consejo Directivo y de lo establecido en la “Directiva Corporativa de Gestión Empresarial de FONAFE”. En concordancia con la respuesta remitida al Sindicato, mediante correo electrónico del 13 de agosto de 2021, el Consejo Directivo de ESSALUD aprobó el Presupuesto Desagregado para el año 2021 mediante el Acuerdo N° 10-6E-ESSALUD-2020, de fecha 30 de diciembre del año 2020, con lo cual se demuestra lo señalado anteriormente en cuanto a que FONAFE solo aprueba el presupuesto consolidado de dicha entidad. En ese sentido, el tercer párrafo del artículo 13° de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que la solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. (…) Así también, señala que la entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder respecto de la información solicitada. En ese sentido, la Entidad de la Administración Pública no está obligada a entregar información inexistente por obvias razones que el Sindicato debería comprender y entender en su plenitud. Ahora bien, el precitado artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que, en caso la denegatoria se dé por motivos de inexistencia de información solicitada, ésta debe ser comunicada, mas no señala que se deba realizar algún análisis extra como lo señala el Sindicato o como ocurriría si la denegatoria hubiera operado en función a los artículos 15°, 16° y 17° (información secreta, reservada y confidencial) en los que se establece la emisión de un informe correspondiente que sustente la denegatoria. Al respecto, la respuesta brindada al Sindicato mediante el correo electrónico del 13 de agosto de 2021 fue clara y concisa (…) que FONAFE no emite documento alguno para la aprobación de Presupuestos Analíticos de Personal de EsSalud, toda vez que dicha facultad le corresponde al Consejo Directivo de EsSalud. (…) En conclusión, y tal como se mencionó en el correo electrónico de respuesta al Sindicato, la denegatoria del acceso a la información recae en la inexistencia de la información solicitada, no correspondiendo motivación respecto a dicha denegación, como sí lo merecería una denegatoria basada en las excepciones establecidas en los artículos 15°, 16°y 17° (información secreta, reservada y confidencial). En ese sentido, el recurso de apelación interpuesto por el Sindicato resulta infundado (…)”.
Esta norma pertenece al compendio Resoluciones de Fondo - Primera Sala
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