Planes de Cultura en los Gobiernos Locales
(Síntesis elaborada en base a la Guía para la elaboración de planes de cultura en gobiernos regionales y locales, aprobada por la Resolución Ministerial N° 000204-2022-DM/MC)
Esta Guía tiene por objeto promover y orientar la elaboración de planes de cultura en gobiernos regionales y locales desde la planificación estratégica, promoviendo y fortaleciendo la gestión cultural y su gobernanza , así como contribuir al diseño y desarrollo de servicios públicos culturales de calidad, respondiendo a las necesidades y particularidades de cada territorio.
1. El Plan de Cultura
Es una herramienta de planificación en la gestión pública que permite diseñar la estrategia de desarrollo cultural de un territorio, en concordancia con el proceso de planificación territorial y las políticas y planes nacionales, apuntando a la mejora de servicios públicos culturales.
El Proceso de elaboración del Plan cuenta con la participación de la Mesa de trabajo del plan de cultura, que es un grupo temporal de actores e instituciones representativas del territorio y del sector, que asumen la tarea de acompañar, organizar, articular y hacer seguimiento al proceso de elaboración del plan. Brindan un soporte político y técnico, participan de la toma de decisiones y aseguran el cumplimiento de las metas propuestas.
En el caso de los planes de cultura provinciales, corresponde a las municipalidades provinciales coordinar de manera permanente con los municipios distritales de su jurisdicción, a fin de incorporar al plan de cultura las necesidades y prioridades de estos territorios
Finalmente el Plan debe verse reflejado en el Plan Institucional y operativo de la municipalidad.
2. Los enfoques del Plan
El enfoque intercultural en la gestión pública es el proceso de adaptación de las diferentes instituciones, a nivel normativo, administrativo y del servicio civil del Estado para atender de manera pertinente las necesidades culturales y sociales de los diferentes grupos étnico-culturales del país.
Se concibe como interculturalidad al “proceso de intercambio, diálogo y aprendizaje que busca generar relaciones de equidad entre diversos grupos étnico-culturales que comparten un espacio; a partir del reconocimiento y valoración positiva de sus diferencias culturales” (Ministerio de Cultura 2015).
Un plan de cultura con enfoque intercultural permite diseñar objetivos, indicadores, acciones e intervenciones con pertinencia cultural y con una visión integral de la realidad, que garantice el ejercicio pleno de los derechos culturales por parte de la población, en igualdad de oportunidades, y libres de situaciones de discriminación y exclusión.
El enfoque de género. El campo del ejercicio de los derechos culturales no es ajeno a la persistencia de las situaciones de inequidad entre hombres y mujeres, en ese sentido, lo planes de cultura deben constituirse como herramientas que visibilicen el problema y dibujen la ruta para posicionar la participación de la mujer en el sector cultural y artístico no sólo como creadoras, gestoras o portadoras de patrimonio, sino también como líderes en los espacios de representación política y de toma de decisiones a nivel regional y local.
Pueblos indígenas, en el sentido de que cuentan con un derecho colectivo a la participación, a fin de ser incorporados a las políticas, planes y programas del Estado sus prioridades.
En esa línea se reconoce su capacidad política y jurídica de actuar activamente en los diversos procesos de desarrollo en los que se vean involucrados, desde su elaboración hasta su ejecución.
3. Las fases del plan
3.1. Fase preparatoria
La institución designa a un/a funcionario/a para liderar el proceso de elaboración del plan, así como su ejecución.
- Se convoca y define la Mesa de Trabajo que acompañará el proceso, la cual está integrada por alcalde, regidores funcionarios vinculados al tema, representante del sector, sociedad civil, academia, sector privado y Puntos de Cultura ( espacio promovido por el ministerio de Cultura). La Mesa de Trabajo define los roles de sus integrantes y es reconocida por medio de Resolución de Alcaldía, a partir de ello formula su plan de trabajo, el cual es presentado ante el Concejo municipal. A partir de ello se define la contratación del equipo consultor o especialista apoyará técnicamente el proceso.
3.2. Fase de diagnóstico
Consta de dos partes:
- Investigación cultural: consta de la recopilación, sistematización y análisis de información del sector cultura local desde la revisión y consulta a diversas fuentes de datos, ya sea proveniente de las entidades del sector público como de otras organizaciones.
- Proceso participativo: incorpora la mirada diversa y concertada de los distintos agentes involucrados. Para ello se implementan espacios participativos y descentralizados que permitan generar interacción, discusión y consensos respecto a los problemas que atraviesa el sector cultura y sus alternativas de solución.
El diagnóstico supone definir :
- El problema público.
- La situación actual del problema público en el territorio.
- Alternativas de solución.
- Situación futura deseada.
Para ello se realizan talleres participativos, el primero aborda el problema público y su caracterización a nivel territorial, el segundo taller los participantes aportan a las alternativas de solución, definen los responsables encargados de ejecutar las propuestas, y aportan a la construcción de la situación futura deseada del sector cultura en el territorio.
Culminado el proceso participativo de la fase de diagnóstico se construye un árbol de problemas(causas y efectos) para describir la situación actual del problema público en el territorio, así como la formulación estratégica del plan de cultura.
Para la descripción del problema público es conveniente considerar:
- La descripción del público objetivo.
- La descripción de la magnitud del problema público, así como sus causas directas e indirectas.
- Los Enfoques de interculturalidad y género ( brechas, desigualdades, grupos vulnerables en el marco del ecosistema cultural).
Las alternativas de solución son trabajadas a partir del árbol de problemas y de los resultados obtenidos de la data cualitativa y cuantitativa a fin de abordar el problema público y sus causas, y posteriormente realizar un proceso de evaluación y selección.
Finalmente, se formula la situación futura deseada, definida por CEPLAN como “la descripción de la situación más favorable y factible de ser alcanzada en un plazo determinado”, para lo cual es necesario definir previamente el horizonte temporal del plan. Los insumos a considerar en su formulación provienen de los testimonios, mesas de diálogo, talleres participativos, entrevistas, grupos focales, análisis de tendencias, revisión estadística y técnica, entre otros.
3.3. Fase de formulación estratégica
Permite establecer la ruta estratégica para pasar de la situación actual a la imagen deseada del territorio
Paso 1:
Se trabajan los objetivos prioritarios, indicadores y el ámbito de responsabilidades. Se denominan objetivos prioritarios porque responden al problema público y a sus causas directas establecidas en el árbol de problema. Así también permiten lograr los cambios esperados en un mediano y largo plazo, generando un impacto en el bienestar de la población y en su entorno.
Los indicadores son expresiones cuantitativas que proporcionan un medio para hacer el seguimiento y evaluación al cumplimiento de los objetivos prioritarios. A cada objetivo prioritario le corresponde uno o dos indicadores de resultado. Los indicadores deben contar con fuentes de información disponible para medirlos, ya sean primarias o secundarias.
El ámbito de responsabilidad es importante para identificar quiénes son los actores o entidades responsables del cumplimiento de los objetivos prioritarios del plan de cultura. Para ello se debe realizar un análisis sobre los roles, funciones y competencias de cada uno, así como su nivel de involucramiento en el proceso de implementación, no supone únicamente la intervención del gobierno local, sino de todas las entidades públicas o privadas que asuman algún compromiso con su ejecución.
Paso 2: las acciones estratégicas
Se refiere a los medios para lograr cada uno de los objetivos prioritarios. Estas deben plantearse también a nivel de resultado inicial de la cadena de resultados, y deben guardar relación y consistencia con los objetivos planteados. Pueden plantearse hasta 2 acciones estratégicas por objetivo. Pueden tomar en cuenta las alternativas de solución propuestas y seleccionadas en la fase de diagnóstico, ya que han sido planteadas en relación al análisis territorial del problema público.
Si los indicadores de los objetivos prioritarios son de resultado intermedio o final, los indicadores de las acciones estratégicas son indicadores de resultado inicial.
Un indicador de resultado inicial es aquel que “permite cuantificar los cambios en las condiciones de vida de la población en el corto plazo como resultado de la intervención de una entidad.
Es en este nivel donde se registra la línea de base, la cual ya ha tenido que ser trabajada, previamente, en la ficha técnica del indicador. La importancia de la línea de base es que refleja el punto de partida o las condiciones iniciales de la situación que se pretende abordar con la propuesta.
Paso 3: contenidos de las acciones estratégicas
Son las intervenciones concretas que operativizan las acciones estratégicas. Estas pueden ser programas, proyectos o actividades. Se diseñan desde un nivel más programático, teniendo en cuenta los siguientes elementos:
- El diagnóstico del territorio y la situación futura deseada: El problema público y sus causas (directas e indirectas), las potencialidades identificadas, las aspiraciones y propuestas de la población recogidas en los procesos participativos.
- Responsables y actores involucrados: Se determina qué entidades son las responsables de llevar a cabo la implementación del plan. Para esto se analiza cuáles son las competencias exclusivas y compartidas de las entidades públicas involucradas, a fin de evitar duplicidad y optimizar esfuerzos y recursos.
- Los recursos: Pueden ser financieros, logísticos, humanos.
- El público objetivo: Son las personas o grupos de personas que se benefician con cada una de las intervenciones programadas en el plan.
- Cobertura o alcance: Se refiere al área geográfica donde se desarrollarán las intervenciones.
La programación financiera para ejecutar las intervenciones contempladas en el plan debe definirse con el área de planificación y presupuesto. El área de planificación (o el equipo técnico responsable del gobierno regional/local) tiene la tarea de incluir la programación de intervenciones del plan de cultura a los planes estratégicos institucionales y operativos de las entidades (PEI y POI), y a su vez a la programación de inversiones, a fin de garantizar su sostenibilidad y viabilidad.
3.4 Fase de validación y consulta ciudadana
En esta segunda fase, el proceso participativo apunta a recoger de los agentes involucrados, grupos de interés y representantes de la sociedad civil sus opiniones sobre la propuesta preliminar del plan de cultura, a fin de darle mayor legitimidad al proceso.
En esta fase, la consulta ciudadana recoge los aportes y sugerencias referidas al problema público, la situación futura deseada, los objetivos estratégicos, las acciones estratégicas y sus intervenciones o contenidos.
La consulta ciudadana para el plan de cultura puede estructurarse en las siguientes etapas:
Etapa preparatoria: se diseña la propuesta o modelo de consulta ciudadana. Para ello, define y precisa los temas a ser consultados, el objetivo de la consulta, el alcance, el público o los públicos, y el plazo de la consulta pública. Así también se deben definir las herramientas para el proceso de recojo de información a fin de asegurar una consulta accesible, abierta, pertinente y segura para toda la ciudadanía, pero también viable para la entidad pública. Con ello se realiza la campaña de comunicación para el inicio de esta etapa del proceso Los principales mensajes a difundirse deben estar en relación a los temas a ser consultados, las fechas y horarios de los talleres o mesas de diálogo, los plazos para la recepción de propuestas, a quién va dirigido, entre otros. Debe garantizarse que la ciudadanía cuente con toda la información disponible respecto al proceso de elaboración del plan de cultura: objetivos, avances en la primera etapa de diagnóstico territorial, formulación estratégica (objetivos, indicadores y acciones), entre otros.
Etapa de implementación: durante el plazo establecido se recogen las propuestas, sugerencias, observaciones de la ciudadanía sobre los temas consultados.
Etapa de retroalimentación y retorno: una vez culminado el período para la recepción de aportes/sugerencias ciudadanas, el equipo prepara la información para incorporar las nuevas propuestas al plan o levantar observaciones. Luego de la sistematización y retroalimentación es importante dar a conocer a la ciudadanía los resultados principales de la consulta pública, así como los aportes seleccionados que han contribuido a la retroalimentación del plan de cultura
3.5 Fase de revisión interna, aprobación y difusión del Plan
Culminada la redacción del documento, incluidas las nuevas propuestas recogidas en la fase de consulta ciudadana, el equipo consultor entrega la propuesta final a la mesa de trabajo para su revisión. Es importante que el documento se revise por todos sus integrantes, y se remita a todas las áreas de la entidad para la opinión técnica, sobre todo a aquellas oficinas estratégicas como planificación, presupuesto, desarrollo social, entre otros.
Culminado el proceso de revisión interna y de levantamiento de observaciones se remite la propuesta al Concejo Municipal para su aprobación en sesión de concejo,. Si en esta sesión se formulan últimas precisiones el equipo se encarga de hacer el levantamiento de observaciones correspondiente.
Aprobado el plan, con Ordenanza se realiza la acción de difusión a la ciudadanía.
3.6 Fase de monitoreo y evaluación
Esta fase permite identificar cuánto se está avanzado y si se ha logrado la situación futura deseada.
El monitoreo Implica un proceso de seguimiento continuo a lo programado en el plan. Para ello se recopila periódicamente información sobre los indicadores, a fin de analizar su evolución y cumplimiento en base a lo planificado. Esto se logra al comparar el resultado obtenido con el resultado esperado. El monitoreo permite al equipo identificar, oportunamente, problemas, riesgos o situaciones – internas y externas - que afecten su adecuado avance, y tomar las medidas correctivas necesarias. Para ello es necesario emitir reportes trimestrales o semestrales
La evaluación implica un análisis integral de los resultados alcanzados y de los impactos generados en la población y su entorno. La evaluación puede hacerse de manera permanente, lo cual va a permitir hacer una comparación entre la situación inicial y final de cada año de implementación del plan, así como identificar situaciones de riesgo y desarrollar acciones de mejora Por otro lado, la evaluación final permite conocer si se llegó a la situación futura deseada, mirando la evolución de los indicadores desde la línea de base hasta el término del horizonte temporal del plan de cultura. La evaluación se materializa en un informe, el cual se recomienda presentar anualmente (evaluación permanente) y al término de la implementación del plan de cultura (evaluación final).
Tanto para el monitoreo como para la evaluación es importante contar con una metodología de recopilación de información, a través de fuentes primarias y secundarias.
En el campo cultural, y siendo este un sector transversal a otros ámbitos y espacios, se vuelve necesario trascender los métodos tradicionales o aquellos basados únicamente en la provisión de data cuantitativa.